Por: Vidal Fernando Zenteno
El Portal Anticorrupción de las Américas (OEA) reporta las buenas prácticas de los estados miembros en materia de medidas para combatir la corrupción. En uno de los reportes, Perú presentó una herramienta de medición conocida como el Índice de Capacidad Preventiva frente a la corrupción (ICP), el cual forma parte de su política del Modelo de Integridad Pública. El objetivo de este indicador es conocer el avance en la implementación de esta política y se viene publicando a través de reportes anuales desde el 2021.
El presente artículo ofrece un análisis parcial del Modelo de Integridad Pública, tomando como base el número de entidades consideradas para el reporte del 2024. De cierto modo, se desea saber si dicha política navega con rumbo claro o representa un velero al viento en la lucha contra la corrupción. Para ello, se presentará brevemente el Modelo de Integridad Pública; seguidamente, se presentan algunos de resultados del reporte nacional de la implementación del Modelo de Integridad en 2024; y, finalmente, se realizará una breve reflexión sobre esta política pública.
La formulación del Modelo de Integridad peruano responde a un contexto internacional donde la lucha contra la corrupción debe cumplir estándares internacionales derivados de acuerdos de la OEA y la ONU. Esta necesidad se vio reforzada cuando el país, sin ser miembro de la OCDE, recibió apoyo de esta organización a través del Programa País para mejorar políticas públicas e indicadores económicos y sociales. En las líneas de trabajo de este programa se incluyeron medidas para fortaleces la lucha anticorrupción, planteándose un Sistema de Integridad. La OCDE, además, elaboró un informe específico para Perú el 2017.
1. El velero: ¿Cómo se formula el Modelo de Integridad en el Perú?
Así surgió el Modelo de Integridad Pública, propuesto formalmente desde la Política Nacional de Integridad y Lucha Contra la Corrupción (2017) y el Plan Nacional de Integridad (2018-2021). En 2021 se formuló el ICP para medir estos avances e identificar áreas que requieren mejoras estratégicas de todas las entidades. Como se dijo al inicio, este indicador constituye una buena práctica presentada ante la OEA como una medida para prevenir y detectar la corrupción. Vale agregar que el impulso desde la comunidad internacional hacia el sistema de integridad se justifica porque la corrupción trasciende fronteras, tal como lo evidenció el caso Odebrecht que involucró a más de una decena de países. Por ello, este fenómeno delictivo exige respuestas coordinadas de diferentes actores para fortalecer marcos normativos nacionales, facilitar la cooperación entre países y diseñar políticas efectivas de sanción, detección y prevención.
El Modelo de Integridad tiene una propuesta ambiciosa: lograr un cambio cultural fortaleciendo la ética del funcionario, fomentar las buenas prácticas y convertir al funcionario público en un actor activo durante el proceso de lucha contra la corrupción. Esta característica preventiva es fundamental para el enfoque integral del modelo.
Los reportes nacionales del Modelo de Integridad son elaborados por la Secretaría de Integridad Pública (SIP) desde 2021. Estos reportes se construyen a partir del Índice de Capacidad Preventivita frente a la corrupción (ICP) el cual se distribuye en una serie 9 componentes para conocer el nivel de implementación de la política del Modelo de Integridad. A continuación se presenta una sección de los hallazgos cuantitativos relacionados al número de entidades que participaron para el último reporte del 2024.
2. ¿La brújula?: El ICP en el reporte del Modelo de Integridad 2024
Para empezar, se observa un incremento sustancial de entidades evaluadas: en 2021 fueron de 137 y para 2024 se alcanzaron a 396. Además, para el último año se precisa que hubo un cambio metodológico respecto a la medición por etapas, donde se debe alcanzar la calificación de apto para pasar a la siguiente. Es decir, si una entidad no alcanza el puntaje requerido en la etapa 1, no puede ser calificada en la etapa 2. Según los informes procesados para el 2024 se reporta lo siguiente:
- Etapa 1 – Inicial: De las 396 entidades que presentaron reportes, solo 59 entidades están aptas para ser calificadas en la etapa 2.
- Etapa 2 – Institucionalización: De 39 entidades calificadas, solo 9 se encuentran aptas para la etapa 3.
- Etapa 3 – Estandarización: De 8 entidades calificadas, ninguna tuvo calificación aprobatoria para pasar a la siguiente etapa.
Cabe mencionar que hubo entidades que enviaron informes en etapa 2 sin encontrarse previamente calificadas como aptas, las cuales no fueron procesadas por el cambio metodológico. Esta situación ha sido mencionada como una buena práctica, pues constituye un “esfuerzo adicional para reportar los avances más allá de lo requerido”.
3. ¿Un velero al viento?
Si bien la génesis del Modelo de Integridad puede rastrearse desde las recomendaciones de organismos internacionales, esta política ha sido adoptada y contextualizada para el país, pretendiendo un gran cambio para enfrentar la corrupción. Es válido recordar que para la formulación de políticas públicas, el acceso a datos es esencial para conocer el problema público, elaborar el diseño, dar seguimiento y evaluar el impacto. Sin embargo, el hecho de que recién en 2021 se contara con una herramienta de medición para evaluar el nivel de implementación de esta política revela una omisión significativa: no se sabía qué se avanzaba. Digamos que se construyó un velero con un buen plano, pero este zarpó sin estar adecuadamente equipado.
Por otra parte, sobre las entidades evaluadas en los reportes nacionales se pueden señalar dos cuestiones que se refieren a coordinación interinstitucional y efectividad en la implementación. En primer lugar, que las entidades hayan enviado informes sin encontrarse calificadas como aptas evidencia una débil coordinación interinstitucional; es decir, siguiendo con la figura del velero, cada entidad parece virar hacia direcciones distintas: se invierte en personal y presupuesto para enviar documentos que serán reportados como no procesados. Las fallas en los canales de comunicación representan costes importantes por la pérdida de tiempo y recursos.
En segundo lugar, si bien se reporta un incremento sustancial y variado de entidades para 2024, estas no se acercan numéricamente a las casi dos mil municipalidades provinciales y distritales que hay en territorio nacional. Tampoco mejora la situación el saber que solo 15% de las entidades evaluadas este 2024 han logrado pasar la etapa inicial del modelo y, además, que ninguna de las evaluadas en etapa 3 obtuvo la calificación de aptas.
Estas observaciones evidenciarían que el Modelo de Integridad Pública muestra aún ciertas deficiencias debido a brechas de cobertura y aplicación. No obstante, lo que se presente en este artículo no agota las explicaciones posibles. Al respecto, resultaría muy provechoso los análisis comparativos de esta política en otros países, pues se podría detectar fortalezas o vacío por mejorar. Algunos países que vienen aplicando un Modelo de Integridad similar al peruano son: Brasil, Paraguay, Colombia y Guatemala.
En suma, se entiende que la política pública del Modelo de Integridad tiene por objetivo lograr un cambio donde haya más funcionarios públicos íntegros y estén activos en la lucha contra la corrupción. Antes del ICP no había un claro panorama de cuánto se avanzaba; en efecto, el velero iba al viento. Ahora, aunque se cuenta con rumbo más claro, los resultados sugieren que todavía se navega con dificultad. Los ajustes estratégicos deben implementarse lo antes posible para apresurar el fortalecimiento del sistema anticorrupción peruano. Ese es nuestro puerto.